[42]即，即使法律规定是A情况下可以作出B行为，也不意味着立法者在任何情况下都将发动规制权限的判断余地赋予给了行政机关。
关键词: 宪法的法律性（效力理由及权威来源） 基础规范 人民制宪权 最后的人民集会 宪法是什么？宪法是法律。[29]宪法至上这个命题预设了一个基本原则：国家主权。
行文至此，必须指出，成文/非成文的区分毕竟是个形式区分，决定人类社会普遍地选择成文宪法形式的根本原因不是成文宪法的技术性优势，而是一种实质性的东西，即政治力量的对比，这种力量的对比被概念化为主权形态。中译本将根本法译成基本法律，我在引用时一律更改。政治法规定全体对全体的比率，也就是主权者对国家的比率，而这个比率是由比率中项的那个比率所构成的。在现代，尤其是在我们生活的21世纪，关于宪法属性的这个界定看起来似乎成了一句废话，但这个命题其实蕴含着深厚的规范意义和复杂的历史内涵。宪法具有法律效力，这是一个规范命题，而非一个事实陈述。
处于历史河流的拐点上，对成文宪法的出现怀有恐惧的激情也是情理中事。代表机制可以表述为这样一个结构：被代表者——选举——代表——责任。二是第五编政务公开和数据治理。
将行政基本法典和部门法典相分离，一方面，行政法典可不因部门法典之频繁变迁而修订，能够更好维持行政法典的稳定性，保证行政法治基本法律规范所需之常。其二是数字政府背景下，不同行政机关之间形成行为意义上的线上整体政府，这在一定程度上使得线下的静态组织机构的设置的重要性被弱化。如法典第一卷第四章第四节规定了行政机关之间的信息流通，并要求信息以电子形式提供，[49]第L.114-8条规定，各行政机关应相互交换处理公众提出的请求或公众根据立法或法规文本提交的声明所需的一切信息和数据。在行政基本法典中规定完整的监督和救济机制，特别是强调在基本法典中要完成对来自其他国家机关对行政权力的监督机制的建构。
数字政府对应的是整体政府，需要从碎片化的部门体制向整体政府转型，这使得行政组织法律制度的重心由线下静态的组织、机构、人员的制度安排，转向以大数据为基础的行为层面的内部整体关系的建构。特别法有规定的，从其规定。
二、一般行政法律规范还是一般行政法律规范加部门行政法律规范历经四十余年的法治政府建设，我国已经制定了数量极其庞大的行政法律规范，其中，既有普遍适用的一般性行政法律规范，也有数量众多仅适用于特定管理部门的部门行政法律规范。关键词: 行政法典 行政基本法典 法典编纂 行政法律规范体系 一、问题的提出《中华人民共和国民法典》出台后，行政法典编纂成为行政法学界关注的焦点问题。[14]薛刚凌：《行政法法典化之基本问题研究——以行政法体系建构为视角》，载《现代法学》2020年第6期，第92页。但梳理已有的单行法，可以看到，主要集中在规范各类行政活动领域，[35]而行政组织法律、行政监督法律等领域，均较大程度缺失相应的单行法基础。
法国《公众与行政机关关系法典》采关注个体命运的微观叙事视角，以公众为中心，建构了数字时代之下开放、参与、高效、友善的现代政府治理机制，实现了传统行政法律制度的程序化、主观化转型，值得我们关注和借鉴。法国学者撰文为之欢呼，指出：被称为‘美丽的与世隔绝的法国结束了其在欧洲大陆的游离状态。传统大陆法系行政法所秉持的行政权自律依法行使之立场，将对公民、法人和其他组织合法权益的保障托付给了行政机关自觉依法行政和事后救济机制，而作为行政权力作用对象的公民、法人和其他组织本身缺乏直接的制度机制来保障自己的权利，客观来说，自律立场的法规范机制的结果并不尽理想。（二）主观行政法律规范体系为主定位的特点主观行政法律规范体系为主定位是指行政基本法典以规范行政权力运行过程中的各方主体之间的关系为主，法典以建构保障行政权力运行中的公民权利的主观行政法律规范体系为主要内容。
[21]王敬波：《行政基本法典的中国道路》，载《当代法学》2022年第4期，第23页。（二）立法选择：一般行政法律规范的法典化与前述两种编纂思路的主要分歧点相对应，行政法典要否包含部门行政法律规范，就转化为要否对行政基本法典和部门行政法典进行法典再编纂这一问题的讨论。
第三，针对规范行政权力，我国行政基本法典是遵循传统大陆法系的自律法特点，仍以对行政机关自我依法行使行政权力进行规范为中心，以建构客观行政法律规范体系为主，还是转向以调整行政权力运行过程中的各方主体之间的关系为中心，以系统建构保障行政权力运行过程中的公民权利的主观行政法律规范体系为主？第四，针对因应数字法治政府建设而提出的行政法律规范建构需求，行政基本法典在多大程度上作出回应？是以传统行政法律规范为主，局部嵌入数字化行政法律规范，还是超越传统行政法律制度体系，全面体现数字化行政方式的特点，编纂数字时代的行政基本法典？行政法典编纂是一个世界范围的话题，讨论行政法典的法律规范体系定位及立法选择，离不开对域外行政法典编纂经验的对照和借鉴。五、传统行政法律规范为主还是大数据时代的行政基本法典《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中提到九、健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府。
行政基本法典是规范行政权力的基本法，在大数据时代，如何为个体提供完善的权利保障制度体系和保障公众获得良好的公共服务，是编纂行政基本法典首要需完成的任务，行政基本法典的法律规范体系选择应当围绕这一目标来展开。如《公众与行政机关关系法典》各编所确立的程序权利包括：电子方式提交申请权、申请首次犯错补正权、防卫权、申请复核和复核抗辩权、公共决策和行政立法的参与权、获知行政行为理由权、阅览卷宗权、行政文件知情权、公共信息再利用权等。如果行政法典中包含部门行政法典，将意味着行政法典始终处于未完成的开放状态，等待新的部门法典整合进入，这会使得行政法典无法形成封闭自洽的法律规范体系，编纂行政法典的意义将由此受到很大削弱。主观行政法律规范体系为主定位之下的行政基本法典以确立和保障公民、法人和其他组织面对行政权力所享有的权利为核心内容，与法治的核心要义是规范公权力、保障私权利更相契合。[52]其二，规定公众可以电子媒介方式获得行政文件。[22]马怀德认为：只有建立完备的组织法和编制法体系，才能实现政府职能和职责的全面法定。
这种证明可取代证明文件。将行政法典定位为行政基本法典，一方面，行政基本法典编纂完成即宣告完成行政法典的编纂，可以避免行政法典因部门法典之不断进入而始终处于开放性状态，保持了法典的完整性和封闭性。
第四，有可参照借鉴的域外经验。除了将行政复议、行政诉讼、行政赔偿制度悉数整合纳入行政基本法典之中，还要完善层级监督、政府督查、预算监督、审计监督、行政问责等各种类型的监督制度，从而建构起完善的来自国家权力结构内部的监督体系。
第一，更好回应线上行为层面的整体政府的建构。但是，在具体将哪些法律规范纳入基本法典中，仍存在差异。
《2021年立法计划》列举了环境法典和教育法典两部法典，除这两个领域外，还有大量的其他行政管理部门存在，而每一个管理部门都制定了部门行政法律规范，都存在法典化的可能性。如果将部门行政法典整合进入行政法典中，只能是在保持部门法典的独立成典基础上，按照一定的排序规则对部门法典进行排列，不可能将所有部门行政法典中的法律规范拆分之后进行体系整合，此种集中汇编，实际效用不大。这一问题在行政组织法部分将尤为突出。[25]法治政府的法律规范体系定位立足最大限度回应法治政府建设的实践需求，具有如下优势：第一，能够全面回应法治政府建设的立法需求，为法治政府建设提供充分的制度保障，更快促成法治政府建成。
网络技术推动了政府信息公开制度的进一步发展，同时促进了政府数据开放制度的出现。而主观行政法律规范体系为主定位之下的行政基本法典，直接赋予公民、法人和其他组织权利，让其面对行政权力，直接保护自己的权益，与客观行政法律规范体系定位相比较，能够更直接、更有力保障公民、法人和其他组织的合法权益。
第二，部门行政法典各自有特定的适用领域，法典之间以异质法律规范为主，缺乏同质法律规范，没有对之进行集中汇编的实际意义。[24]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第53—55页。
法治政府的法律规范体系定位意味着这些领域的大量法律规范需要通过编纂行政基本法典本身来进行创设规定，而这些领域的理论研究又恰恰是理论研究的薄弱领域，这无疑会在很大程度阻碍行政基本法典的编纂进程。对于行政机关传达或公布的文件中出现的公共信息，任何人只要愿意，都可以用于制作或接收文件所需的公共服务任务以外的目的。
行政机关举行网络公开协商的决定应当在法定的官方网站上公布，载明协商开始和结束的日期，并应说明所提出的意见是否会出现在选定的协商网站上。大数据技术的应用，对行政组织法律制度建构提出全新要求。如一般行政法律规范中最为重要的基本原则条款，调整和规范的对象为行政行为，与行政组织、行政救济部分无关联。如马怀德提出的框架设想中，有两个部分集中体现了数字行政法律规范的内容：一是第四编行政程序。
开放透明、公平普惠是对行政权力运行价值理性的要求，这些目标的达成均需要通过完善相应的行政法律制度来予以推进和达成。[37]在马怀德提出的框架设想中，第二编为行政组织，编下设置五章：第一章基本规定，第二章行政机关的组织，第三章编制，第四章机关运行的保障，第五章行政机关公务员。
[48]当然，由于学者目前提出的基本法典设想，仅为框架式的概括性描述，尚未涉及具体条文，亦有可能在其他部分中会有一些条款与数字行政法律规范相关。（三）立法选择：行政权力的法律规范体系法治政府的法律规范体系与行政权力的法律规范体系两种定位，各有优势与不足，既反映出行政基本法典法律规范体系定位这一问题的复杂性，也意味着不管采用何种定位，均会面临争议，都并非完美之选，只能是作更优选择。
以法国为例，其采用了部门行政法典独立成典的做法。第二，由于将部分一般行政法律规范排除在法典之外，行政基本法典与规范一般行政法律规范的单行法并存的法律规范格局，会造成使用者在查找、适用法律规范时，存在不便利。
